岳阳市推广政府与社会资本合作（PPP）模式
的实施意见（试行）
（初稿）
为鼓励和引导社会资本投资，深入推进我市投融资体制和财税体制改革创新，进一步激活和释放经济发展的内生动力，全力把岳阳打造成湖南新增长极，根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号文）《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国发〔2015〕42号）、《财政部关于印发政府和社会资本合作操作指南（试行）通知》（财金〔2014〕113号）等文件精神，结合岳阳市实际，就政府和社会资本合作提出以下实施意见。
一、总体要求
深入贯彻落实党的十八届三中全会精神，推动政府职能转变，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，立足于加强和改善公共服务，形成有效促进政府和社会资本合作模式规范健康发展的制度体系，培育统一规范、公开透明、竞争有序、监管有力的政府和社会资本合作市场。着力化解地方政府性债务风险，积极引进社会资本参与地方融资平台公司存量项目改造，争取通过政府和社会资本合作模式减少地方政府性债务。在新建公共服务项目中，逐步增加使用政府和社会资本合作模式的比例。
二、基本原则
（一）试点先行的原则。按照“试点先行、增量跟进、盘活存量、循序渐进”的原则，选择盈利预期较强、前期工作比较成熟的PPP项目先行先试，激活社会投资活力。积极探索“项目+物业”，非经营性项目、准经营性项目和经营性项目打包合作等综合开发模式。
（二）量力而行的原则。推广运用PPP的节奏和力度与政府的财力和管理能力进行匹配，既要积极推进，又要谨慎稳健，制定可行的措施，选择合适的路径，确保合作项目有力有序推进。
（三）互惠共赢的原则。按照“政府、社会资本和社会公众实现共赢”的原则，建立健全合作项目的绩效考核和收益分配机制。加强项目成本监测，动态调整收费定价和政府补贴，确保社会资本回报合理，项目可持续经营，又防止不合理让利或利益输送。
（四）风险分担的原则。在风险和收益对等前提下，政府和社会资本之间合理分配项目风险。项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和最低需求风险等由政府承担，自然灾害等不可抗力风险按合同约定由双方共同承担。
（五）重诺履约。政府和社会资本法律地位平等、权利义务对等，必须树立契约理念，坚持平等协商、互利互惠、诚实守信、严格履约。
（六）公开透明。实行阳光化运作，依法充分披露政府和社会资本合作项目重要信息，保障公众知情权，对参与各方形成有效监督和约束。
三、PPP的运用范围及准入条件
（一）PPP模式运用范围。全市范围内交通、能源、市政、环境污染治理与运营、水利、信息、环保、保障性安居工程、文化体育设施、医疗和养老服务等基础设施和公共服务、资源环境、生态建设领域以及新型城镇化试点等新建项目，在进行PPP运营合理性作出评估论证的前提下，优先选择PPP运作。试点起步阶段以城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性住房建设、地下综合管廊、道路交通、旅游开发、医疗和养老服务设施等，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定的项目，引入社会资本参与建设运营。
已建成项目，也要积极植入PPP模式，引入社会资本并组建项目公司，通过项目租赁、重组、转让等方式对原项目进行升级改造或合作运营，盘活存量资产、提升经营管理水平、改善公共服务质量。
已界定为地方政府存量债务中适宜以PPP模式运营的融资平台公司存量项目，要大力推广PPP模式，鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，减轻政府公共财政举债压力，腾出更多资金用于重点民生项目建设。
（二）PPP项目合作模式选择。经营性项目。对于具有明确的收费基础，经营收费能够完全覆盖投资成本，需取得政府授予特许经营权的项目，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）等模式推进。准经营性项目。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过项目经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等模式推进。非经营性项目。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，采用建设—拥有—运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进。
四、PPP项目的实施流程
PPP项目实施机构原则上由各相应行业主管部门实施，也可以是其属事业单位。市城投公司、市交通投资公司、洞庭新城公司等市属国有公司可在政府允许的情况下作为社会资本的一方适当占股参与项目建设和运营。
（一）项目征集遴选。市政府和社会资本合作中心（PPP中心）根据我市经济社会发展的需要，在每年年初负责向各相关职能部门和社会征集遴选潜在的政府和社会资本合作项目，各部门单位在项目前期可研论证阶段，应对项目是否适宜采取PPP模式运作进行初步论证，适宜采取PPP模式的项目应积极申报。政府发起的PPP项目由政府行业主管部门以初步实施方案的方式向市PPP中心申报，社会发起的PPP项目由社会资本以项目建议书的方式向政府行业主管部门或市PPP中心推荐。市PPP中心牵头对征集到的PPP项目进行必要性、合规性、可行性审核。依据审核结果，建立岳阳市PPP项目储备库。PPP项目申报和推荐应明确PPP项目的实施机构、合作模式、回报方案与合作周期设计。
（二）项目评估论证。政府和社会资本合作中心（PPP中心）组织对项目实施方案进行物有所值评价，通过物有所值评价的项目方可采取PPP模式，涉及财政付费或政府补贴项目须经财政部门组织进行财政承受能力论证。市财政局应当将通过论证及市政府审核同意实施的PPP项目经其列入PPP项目目录，并在编制中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。“未通过论证”的项目，则不宜采用PPP模式。
（三）制定实施方案。项目“物有所值”评价和财政承受能力论证通过后，项目实施机构组织编制项目实施方案。实施方案包括：项目名称及基本情况、项目实施机关、项目的基本经济技术指标、合作伙伴应当具备的条件、风险分配基本框架、项目运作模式、交易架构、合同体系、监管架构、采购方式的选择、产出标准和绩效指标以及应当明确的其他事项。项目实施机构在制定实施方案阶段，应对有意向参与项目合作的社会资本征集项目实施方案。项目实施机构将拟定的项目实施方案报市PPP中心审查备案，并组织相关职能部门及PPP咨询专家进行联合评审后再报市政府批准。
（四）合作伙伴选择。实施方案审查通过后，由项目实施机构按照《中华人民共和国政府采购法》、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》及有关规定，通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购等多种方式，综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素，择优选择统合实力强、诚实可信、安全可靠的合作伙伴。属政府付费的项目一般采取公开招标采购方式选择社会资本。
（五）合作合同制定。项目实施机构根据项目实施方案与PPP项目其他参与方在平等协商、依法依规的基础上签署项目合同，合同中各方的权利、义务及相关条款按照财政部颁发的《PPP项目合同指南(试行)》（财金〔2014〕156号）的要求规范制订，并在专业机构出具意见的基础上，由市财政局、市法制办及相关职能部门、项目实施机构共同协商并根据谈判结果研究完善，确保合同内容全面、规范、有效。
（六）项目组织实施。项目实施机构会同市财政局、市国资委及行业主管部门等监管PPP项目各方按照合同约定，按时足额出资设立项目公司，项目公司应保证按时完成项目融资并履行建造、运营、维护和移交等合同义务。项目运行期间，依约提供安全、优质、高效、便利的公共服务，并定期对项目设施进行检修和保养，保证设施正常运行。项目实施机构按照合同约定向项目公司支付费用，并执行约定的奖励条款或惩处措施。设置超额收益分享机制的，项目公司应向政府支付超额收益。需要进行合同调整的，应根据项目运营情况、公众满意度等，适时调整价格、收费标准、财政补贴、租金等，确保回报合理、项目可持续运营。
（七）合作绩效评价。市财政局会同行业主管部门及相关职能单位，积极建立政府、公众共同参与的综合性评价体系，对项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价，绩效评价结果应当依法对外公开，接受社会监督。对绩效评价优于约定标准的项目，项目实施机构应执行项目合同约定的奖励条款，并可将其作为项目期满合同能否展期的依据；对绩效评价未达到约定标准的项目，项目实施机构应执行项目合同约定的惩处条款或救济措施。视项目合作周期，每隔三至五年对合作项目实行一次中期评估，重点分析项目运行状况及合同的合规性、适应性和合理性，评估风险，制定应对措施。项目评估要推行政府部门和社会资本之外的第三方评价机制。
（八）合作项目移交。项目合作期满，市财政局或市国资委会同项目主管部门、实施机构组建项目移交工作组，依据合同约定进行项目移交，做好移交资产的评估、性能测试及资金补偿，办妥法律过户和管理权移交手续。
五PPP项目的回报机制
PPP项目回报机制遵循收益合理共享、风险合理分担，切实考虑社会资本的合理收益的原则。社会资本的合理净收益率原则上以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定。项目合作周期原则上为10年以上，最长不超过 30年。探索建立PPP项目专项资金，用于PPP项目前期开发费用补助、PPP项目补贴、融资担保补助、融资贷款贴息、项目注资参股。
（一）建立定价调价机制。按照补偿成本、合理收益、节约资源及社会可承受的原则，加强投资成本和服务成本时效性监测，建立定期审价制度，健全公共产品或服务收费的动态调整机制和科学的价格形成机制。物价部门要做好价格监管工作，防止项目法人随意提价损害公共利益。
（二）实行损益分担机制。对通过价格调整收入能覆盖成本和合理收益，超出社会资本合理收益的部分，政府与社会资本应合理分享。对于亏损部分，政府和社会资本也应该按照事先的协议合理分摊。
（三）完善政府补贴制度。对于收入不能覆盖成本和合理收益，或无收入覆盖成本和合理收益，但社会效益较好的政府和社会资本合作项目，市财政局在充分考虑项目建造成本、运营费用、预期收益率、财政中长期承受能力等因素的基础上，合理确定财政补贴，财政补贴要由“补建设”向“补运营”转变。探索建立动态补贴机制，将政府财政补贴PPP项目支出纳入本级政府财政预算，并在中长期财政规划中统筹考虑。
（四）探索建立PPP项目专项资金，用于PPP项目前期开发费用补助、PPP项目补贴、融资担保补助、融资贷款贴息、项目注资参股。
六、合作项目的退出机制
（一）合作项目的退出和介入条件。合作项目发生以下情况可以退出：因不可抗力因素导致合同无法履行；合同一方发生严重违约情形导致合同无法履行；社会资本主体破产清算或发生类似情况；合同中约定需中止或政府接管的情况。经协商或整改，项目合同仍无法履行，项目需提前终止退出。
（二）合作项目退出的流程。发生合作项目退出情况时，项目主管部门和项目实施机构制定退出方案，报市政府批准，并做好临时接管工作，保证项目设施持续运行和公众利益不受侵害。项目违约方应承担合同规定的责任，包括消除影响、支付违约金、赔偿损失等。项目主管部门要依托各类产权和股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化和市场化的退出渠道。
七、推广运用PPP模式的保障机制
（一）加强组织领导。建立岳阳市推广政府与社会资本合作（PPP）模式工作领导小组，由常务副市长任领导小组组长，市政府分管副秘书长、市财政、发改、国资、住建、国土、规划、环保等为领导小组成员单位，领导小组下设办公室，市政府副秘书长任办公室主任、市财政局副局长任办公室常务副主任，负责办公室日常工作。
（二）明确部门职责。市财政局及市政府和社会资本合作中心负责理顺基础设施领域投资运营和回报补偿机制，依托政府采购信息平台，加强政府和社会资本合作项目政府采购环节的规范和监督管理并优化环节和流程。负责征集遴选PPP合作项目，建立岳阳市PPP模式运用项目储备库，负责全市PPP项目的协调调度及政策研究，合作项目的信息发布、采购招标、评估和验证、项目建设成本和运营成本的评审、建立并执行项目回报机制、项目风险监管和绩效评价、第三方专业机构库、专家库的建设和管理及领导小组日常工作。市国资委负责细化落实监管范围内的基础设施领域存量资产盘活利用方案，重点推进国有经营性资产证券化，协调市属国有企业引入社会资本进行多元股权投资和项目投资；市发改委、市住建局在制定全市重点项目投资计划、项目立项批复和年度城建投资计划时应对适应PPP模式的项目应积极推广；市财政、审计、物价部门负责在定期审核成本的基础上，适时、适度调整价格水平；市政府法制办负责提供法律咨询服务，参与使用市本级财政性资金项目的合同谈判和对合同协议的法律审查；市发改委、市国土资源局、市规划局、市住建局、市环保局、市交通局、市水务局等部门对项目审批建立联合审批机制，可并行办理必要的审批手续，简化手续，优化程序，主动加强服务，对实施方案中已经明确的内容不再作实质性审查。各行业主管部门项目实施责任单位要抓紧开展相关工作，尽快制定方案、组织招标或合同谈判。
（三）加强监督管理。在鼓励和引导社会资本参与基础设施领域建设的同时，建立履约管理、行政监管和社会监督“三位一体”的监管架构，优先保障公共安全和公共利益。PPP项目合同中除应规定社会资本方的绩效监测和质量控制等义务外，还应保证政府方合理的监督权和介入权，以加强对社会资本的履约管理。与此同时，教育、科技、民政、人力资源社会保障、国土资源、环境保护、住房城乡建设、交通运输、水利、农业、商务、文化、卫生计生等行业主管部门，要结合本行业特点，积极运用政府和社会资本合作模式提供公共服务，探索完善相关监管制度体系，建立健全及时有效的项目信息公开和公众监督机制。
（四）加大宣传力度。市财政局要会同各实施责任单位，做好实施方案、扶持政策、项目安排、政府采购要求等重要信息的发布工作，完善发布形式，扩大告知范围，引导社会资本公平竞争。各新闻单位要大力宣传我市鼓励和引导社会资本参与基础设施建设的政策、方案和措施，充分发挥政府、市场和社会资本的合力作用。
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